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當(dāng)前至2020年是我國污染物排放跨越峰值并進入下降通道的轉(zhuǎn)折期
未來5～10年我國主要污染物排放的拐點將全面到來
大氣污染物從當(dāng)前的總量水平削減60%以上，才能實現(xiàn)環(huán)境空氣質(zhì)量顯著改善，這一過程可能持續(xù)20年
隨著“十一五”以來污染減排政策的強勢推進以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進入深度調(diào)整期，我國主要污染物排放出現(xiàn)了新趨勢。有必要對當(dāng)前的污染物排放防治形勢進行重新評估，以使污染減排和環(huán)境治理工作更有針對性。
國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所“我國環(huán)境污染形勢分析與治理對策研究”課題組根據(jù)污染物的環(huán)境效應(yīng)、相關(guān)國際經(jīng)驗及數(shù)據(jù)的可獲得性，初步確定了我國大氣、水主要污染物的研究范圍，重點考察包括二氧化硫(SO2)、氮氧化物(NOx)、可吸入顆粒物(PM10、PM2.5)、揮發(fā)性有機化合物(VOCS)、氨(NH3)、大氣重金屬等六類大氣污染物以及化學(xué)需氧量(COD)、氨氮、氰化物、石油類、揮發(fā)酚、重金屬、總氮、總磷等八類水污染物的排放趨勢。課題組構(gòu)建了研究我國主要污染物排放趨勢的分析框架，包括：經(jīng)濟增長前景及經(jīng)濟增長與污染物排放“脫鉤”態(tài)勢;“環(huán)境庫茲涅茨曲線”(EKC)與污染物減排的國際經(jīng)驗;高耗能高污染行業(yè)發(fā)展趨勢;能源消費總量與能源結(jié)構(gòu)變動趨勢;環(huán)境監(jiān)管的有效性與污染物減排政策走勢;環(huán)境統(tǒng)計口徑的變化及不確定性因素等。在此框架下，課題組利用最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)及相關(guān)最新研究成果，對主要大氣、水污染物排放進行趨勢分析，得出如下判斷。
大氣污染物
常規(guī)大氣污染物排放總量已達到峰值，預(yù)判部分非常規(guī)大氣污染物排放峰值在未來5～10年出現(xiàn)，主要大氣污染物疊加總量的峰值極有可能出現(xiàn)在2016—2020年。從數(shù)據(jù)及相關(guān)分析看，可吸入顆粒物(PM10)排放總量自20世紀(jì)90年代以來處于下降態(tài)勢;SO2排放量在2006年出現(xiàn)“拐點”，此后進入穩(wěn)定的下降通道;NOx排放量在2012年首次出現(xiàn)有統(tǒng)計數(shù)據(jù)以來的下降，預(yù)判NOx排放量已進入“平臺期”，并呈下降趨勢。據(jù)此，可初步判斷“常規(guī)”的大氣污染物排放已出現(xiàn)轉(zhuǎn)折。同時，課題組綜合相關(guān)研究成果并進行測算，預(yù)判揮發(fā)性有機化合物、氨、大氣重金屬的排放總量在2020年左右，即未來5～10年間會達到峰值。將這六類主要大氣污染物加總，并分析其排放趨勢，大致預(yù)估在2016—2020年之間，極可能是這六類污染物排放總量疊加最高的時期。
水污染物
多數(shù)水污染物排放量已達到峰值，預(yù)判少部分水污染物排放峰值在2020年左右，綜合分析及處理后，預(yù)判主要水污染物疊加總量的峰值極有可能出現(xiàn)在2016—2020年。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，廢水中COD、氨氮、重金屬、氰化物、石油類、揮發(fā)酚污染物排放已持續(xù)下降，總磷、總氮排放處于上升態(tài)勢或處于高位。2011年調(diào)整統(tǒng)計口徑后，統(tǒng)計范圍中增加了農(nóng)業(yè)源COD、氨氮、總磷、總氮等污染物，由于其時間序列較短，給趨勢分析帶來一定的不確定性。考慮到從目前到2020年左右，我國化肥使用量、畜禽養(yǎng)殖量處于增長態(tài)勢，農(nóng)業(yè)源COD、氨氮、總磷、總氮的產(chǎn)生量可能仍將處于上升態(tài)勢或維持高位，且由于農(nóng)業(yè)源污染物難以控制，課題組將農(nóng)業(yè)源COD、氨氮、總磷、總氮的排放作5~10年的“后移”處理。綜合考慮各類水污染物排放量以及其減排速度，預(yù)判水污染物(疊加)總量大致在2016—2020年之間可以達到峰值，隨后進入“平臺期”，進而緩慢下降。
污染物排放總體判斷
總體上，當(dāng)前至2020年是我國污染物排放跨越峰值并進入下降通道的轉(zhuǎn)折期，未來5~10年我國主要污染物排放的拐點將全面到來，2016—2020年之間(即“十三五”時期)我國主要污染物排放(疊加總量)會達到峰值，這一階段大致也是各種污染物排放疊加處在最高點的“平臺期”。多數(shù)污染物排放達到峰值后，大致會進入穩(wěn)定的下降通道。因此，討論我國是否應(yīng)避免“先污染后治理”道路將成為過去式。
通過國際比較可以發(fā)現(xiàn)，我國在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展的中后期階段、在人均收入水平相對較低的時期實現(xiàn)主要污染物排放的轉(zhuǎn)折，治污減排工作一定意義上是“提前了”。但是，也應(yīng)注意到，主要污染物排放拐點陸續(xù)到來，污染物排放疊加總量處于歷史高位，復(fù)合型污染的特征將更加明顯。因此，這一階段，很可能是環(huán)境質(zhì)量狀態(tài)最為復(fù)雜的時期。由于環(huán)境質(zhì)量的評價范圍、標(biāo)準(zhǔn)選取不同，以及各類污染物的自凈能力、環(huán)境容量不同，且受污染物累積效應(yīng)和疊加效應(yīng)、氣候條件、時空分布等復(fù)雜因素影響，當(dāng)前至2020年，我國多數(shù)的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測指標(biāo)會逐步向好，但不同地區(qū)、不同季節(jié)的環(huán)境污染形勢可能會十分復(fù)雜。從公眾的直觀感受上，當(dāng)前至2020年極可能是我國環(huán)境質(zhì)量最為糟糕的時期。但是，如果從積極的一面來看，也可以大致判斷當(dāng)前至2020年這一階段是我國環(huán)境質(zhì)量實現(xiàn)“穩(wěn)中向好”的關(guān)鍵時期。根據(jù)測算，大氣污染物從當(dāng)前的總量水平削減60%以上，才能實現(xiàn)環(huán)境空氣質(zhì)量的顯著改善，這一過程可能需要持續(xù)20年左右的時間。
“十三五”期間污染防治對策建議
我國主要污染物排放實現(xiàn)轉(zhuǎn)折主要歸功于“十一五”以來，以火電脫硫、污水處理等大規(guī)模治污工程建設(shè)為支撐，通過“層層分解落實”方式并輔以“一票否決”的考核制度作為保障的污染物減排“總量控制制度”的有效推進。從環(huán)境污染治理角度看，當(dāng)前至2020年左右是我國遏制污染物排放增量、實現(xiàn)總量減排的關(guān)鍵時期。污染物排放“后拐點”時期，對環(huán)境監(jiān)管體制的有效性、各類政策工具應(yīng)用、減排技術(shù)都提出了更高要求。環(huán)境治理會從污染物排放“總量減排”的粗放控制階段逐步轉(zhuǎn)到以環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向的“精細(xì)化”控制階段。
當(dāng)前至“十三五”期間，應(yīng)從三個方面著力改進污染防治工作：
完善環(huán)境監(jiān)管體制，提高整個環(huán)境監(jiān)管體系的效能，進而提高其有效性。其重要目標(biāo)就是實現(xiàn)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”。實現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)從環(huán)境監(jiān)管的立法、組織體系、監(jiān)管工具、問責(zé)機制等多方面著力。建立并完善環(huán)境監(jiān)管體制問責(zé)機制是突破口。監(jiān)管體系組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、監(jiān)管能力的提高是重要支撐。
完善污染物減排的政策體系。具體而言，進一步做實“命令—控制類”環(huán)境政策，發(fā)揮其在污染減排中的基礎(chǔ)性作用。與此同時，擴大環(huán)境經(jīng)濟政策的廣度和深度，推進環(huán)境政策工具實用化、多元化發(fā)展，逐步發(fā)揮市場機制的作用，以促進形成污染減排長效機制。要做實排污達標(biāo)、排污許可證制度等關(guān)鍵制度和環(huán)節(jié)，同時，要使各類政策工具有效銜接。
推動環(huán)境司法專門化制度的發(fā)展，使環(huán)境污染事件可以進入司法程序，以此提高整個環(huán)境法治水平。與此同時，應(yīng)加強環(huán)境法治宣傳和環(huán)境科普工作，使公眾認(rèn)識到污染減排的長期性和復(fù)雜性，了解政府所做的減排工作，并積極參與環(huán)境保護和污染治理。
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